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Causa: ZAPATA JOSE LUIS C/ BERKLEY INTERNATIONAL ART S.A. S/ ACCIDENTE DE TRABAJO – ACCION ESPECIAL (Expte n° 43778 )
El pasado 19 de septiembre, el Tribunal de Trabajo se expidió sobre la constitucionalidad de la Ley 14997 sin perjuicio de lo cual concatenado con ello culminó abordando otros dispositivos normativos cuya aplicación al caso tornaban inadmisible la promoción de la acción intentada.
El voto en minoría. Constitucionalidad de la Ley 14997 y de la Ley 27348.
El acuerdo lo abrió la Dra. Liliana del Carmen López quien propuso analizar en primer termino “…si el dictado de la ley de adhesión Nº 14.997 ha violado los arts 5, 75 inc 12, 121 y 122 de la C.N y los arts 1, 39 y 45, y entiendo que no, toda vez que la provincia no ha resignado las facultades reservadas a la Provincia de Bs As, es decir no ha delegado su función jurisdiccional en lo atinente a la resolución de los conflictos en caso de accidentes o enfermedades laborales, materia del derecho común, el paso previo por las Comisiones Medicas es un requisito para de la acción”
Entendió que los Arts. 1 y 2 de la Ley 27348 muestran que “…el paso obligatorio y excluyente por las Comisiones Medicas no conculca las garantías constitucionales como el acceso irrestricto a la justicia, igualdad, juez natural y debido proceso”, como así que los recaudos invocados por la S.C.B.A. en las causas “Ruca S.A.” (1217 y “Caja de Previsión Social para Profesionales de la Ingenieria de la Pcia. de Buenos Aires” (1253) relacionados a la constitucionalidad de tribunales administrativos, se encuentran cumplidos en la Ley 27348 “…toda vez que en este tipo de reclamos (accidentes y enfermedades laborales) se requiere la intervención de profesionales expertos en medicina para que expidan sobre la existencia de la incapacidad y del nexo causal con el trabajo; el trabajador cuenta con asistencia letrada y puede ofrecer y producir pruebas; se establece un a plazo acotado de duración del trámite, la Comisión Médica debe expedirse dentro de los sesenta días, admitiéndose una prórroga excepcional y fundada, (art 3 ley 27348) caso contrario queda expedida la vía judicial; y establece una revisión judicial de lo que decidan tanto la comisión médica local, como la Comisión Médica Central”
Señaló, por ultimo, que “…no resulta novedoso en la Provincia de Bs As. la instancia administrativa previa y la intervención del Ministerio de Trabajo de la Nación en materia de accidentes y enfermedades laborales. Conforme el Dto 1005/49 que rigió hasta la entrada en vigencia de la ley 10149, el Ministerio de Trabajo de la Nación actuaba como instancia previa a la Judicial en lo concerniente a las denuncias de accidentes de trabajo y el art 38º la ley 10149 aplicable hasta la entrada en vigencia de la ley 24557 reza: “La Subsecretaría de Trabajo, por intermedio de la Dirección de Relaciones Laborales y Delegados Regionales, es la autoridad administrativa de aplicación de las normas referidas a accidentes de trabajo y contenidas en Leyes Nacionales y Provinciales y en contratos y convenciones colectivas de trabajo, dictando resolución definitiva que será ejecutada ante los Tribunales de Trabajo con jurisdicción en el lugar donde se prestó el trabajo”
Sostuvo entonces que el Tribunal carecía de aptiotud jurisdiccional directa para conocer en el reclamo incoado ( Arts. 1°, ley 27.348 y adhesión de la provincia de Buenos Aires por ley 14.997)
El voto que hizo mayoría. Inconstitucionalidad Ley 14997 y de los Arts. 21, 22 Ley 24557 Y 4 –cuarto párrafo- LEY 26773 y de toda otra norma que las complemente.
En segundo término se expidió el Dr. Oscar Adolfo Toyos. Lo hizo en sentido contrario al ya comentado para lo cual transitó, con particular enjundia, tres líneas de análisis. La primera, relacionada a las competencias provinciales reservadas y la constitucionalidad de su delegación en los términos de la Ley 14997; la segunda, vinculada a la naturaleza del procedimiento establecido por la Ley 27348 y, la última, concatenada con la disposición contenida en el cuarto párrafo del Art. 4 Ley 26773.
No compartió el primer voto “…en cuanto afirma que la ley 14.997 no pretende transferir “competencias” a la Nación facultades que son provinciales por tratarse simplemente un requisito para la acción” y sentenció que “Las comisiones médicas nacionales ejercen, sin hesitación, función materialmente jurisdiccional previa y obligatoria que es retaceada a la constitucionalmente atribuible al Poder Judicial provincial.
Entendió “…insalvable que las comisiones médicas pertenezcan a la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, y que su actuación resulte obligada previa a toda intervención judicial provincial. Tratándose de materia de derecho común cuyo conocimiento corresponde al Poder Judicial provincial, cualquier actuación previa y obligatoria a su intervención que se encuentre a cargo de organismos administrativos deben necesariamente ser creados, organizados y designados sus funcionarios por la Provincia de Buenos Aires, sin que puede tener ningún tipo de intervención la Nación, mucho menos que pertenezcan a ésta. Tan terminante resulta la imposibilidad que funcionarios nacionales ocupen cargos provinciales y, por transición, ejerzan competencia jurisdiccional local que, por si quedan dudas respecto al carácter exclusivo de la facultad provincial y la consecuente prohibición absoluta al Gobierno federal en estorbar su ejercicio (artículo 5), fueron despejadas más adelante para los funcionarios judiciales en la primera parte del artículo 34 Constitución Nacional: “Los jueces de las cortes federales no podrán serlo al mismo tiempo de los tribunales de provincia […]”.
A su vez, se diferenció de lo sostenido en el primer voto al considerar que “…no resulta aplicable la doctrina judicial de la SCBA en la causa I.1577 “Nestlé Argentina S.A. c/ Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad art. 17 de la ley 10.149”, puesto que allí se objetaba el sometimiento a conciliación y arbitraje obligatorio ante la Subsecretaría de Trabajo provincial de las controversias individuales derivadas de la suspensión por razones disciplinarias, es decir, ante órgano administrativo provincial cuya resolución es pasible de revisión judicial posterior. Ello así porque no hay delegación a la Nación de facultades “reservadas” o exclusivas de la Provincia de Buenos Aires. Antes bien, la Provincia en el ejercicio de sus legítimas facultades constitucionales reservadas que resultan de los artículos 5 y 121 de la Carta Magna, decidió por razones de mérito, oportunidad y conveniencia el otorgamiento de facultades a un órgano administrativo perteneciente a su propia estructura provincial, salvaguardando la posibilidad de revisión judicial posterior. Transcribo a continuación el párrafo pertinente del voto del Dr. Rodriguez Villar en el fallo aludido que hace propios los fundamentos dictados en las causas “Ruca S.A.” y “Caja de Previsión Social para Profesionales de la Ingeniería de la Provincia de Buenos Aires”: “Nada obsta a que el legislador provincial, en ejercicio de los poderes y derechos que por la Constitución nacional no han sido delegados al Gobierno de la Nación, disponga la creación de un órgano de instancia arbitral obligatoria para entender en los conflictos individuales de trabajo…, sin que ello implique, claro está, que se configure la hipótesis del art. 15 de la Constitución local, ante la expresa regulación de la revisión judicial posterior … No es el supuesto de la ley 14.997 que pretende delegar facultades “reservadas” y exclusivas de la Provincia de Buenos Aires a órgano administrativo perteneciente a la jurisdicción nacional, claramente vedado por los artículos 1, 5, 34 y 121 Constitución Nacional y artículo 1 de la Constitución provincial”
Por último, en relación al Art. 4 ley 26.773, determinó que “…el impedimento de accionar libremente al trabajador que se estima damnificado por la actividad laboral antes de la referida notificación no se condice con su condición de sujeto de especial protección y tutela constitucional que resulta del art. 14 bis de la Carta Magna…” para luego, con cita de normativa constitucional y convencional afirmar que “…. La limitación temporal que resulta del cuarto párrafo artículo 4 ley 26.773 para que el trabajador que se considere damnificado accione judicialmente y, con ello, opte libremente desde el mismo momento en que lo considere oportuno viola su derecho de acceso a la justicia, impidiendo asegurar la “tutela judicial continua y efectiva”.
Adhesión de la Dra. Silvia Santa Clara.
Previo adherir al voto del Dr. Toyos, agregó:
“Me planteo si la instrumentación previa obligatoria para acceder al Organismo Jurisdiccional se encuentra razonablemente justificada. A fin de dilucidar dicho interrogante, advierto que entre los considerandos del Decreto 298/2017 se establece lo siguiente: “… la situación actual exhibe una notable proliferación de litigios individuales, que han puesto en riesgo, no solamente la finalidad del Sistema de Riesgos del Trabajo para asegurar reparaciones suficientes, sino, además, amenazan con colapsar la justicia laboral de varias jurisdicciones”. Este argumento, no obedece las salvedades previstas en el art. 76 CN. Ello así por cuanto el mencionado artículo establece al Congreso Nacional la prohibición de la delegación de funciones legislativas en el Poder Ejecutivo, aunque con limitaciones. Dichas limitaciones son: para materias determinadas de administración y de emergencia pública. Con lo cual concluyo que en los términos de la normativa constitucional citada, el Poder ejecutivo se ha excedido en sus funciones. Otro interrogante que planteo es si la ley de adhesión que en caso de la Provincia de Buenos Aires ha efectuado mediante la 14.997 puede cambiar la naturaleza jurisdiccional del derecho con que se sustenta el reclamo. Entiendo que no. Lo entiendo así por cuanto el ejercicio del proceso -por mandato constitucional, inc. 12 del art. 75 CN- resulta privativa de la provincial. De dicho razonamiento resulta que el art. 4 de la ley 27.348 se manifiesta inconstitucional y con ello arrastra igual destino a la ley provincial 14.999.
FALLO COMPLETO:
En la ciudad de Mercedes, a los 19 del mes de Septiembre de 2018, se reúne el Tribunal del Trabajo de esta ciudad bajo la presidencia de la Dra Liliana del Carmen López actuando como vocales los Dres Oscar Adolfo Toyos y Silvia Santa Clara a fin de dictar resolución en las presentes actuaciones caratuladas ZAPATA JOSE LUIS C/ BERKLEY INTERNATIONAL ART S.A. S/ ACCIDENTE DE TRABAJO – ACCION ESPECIAL (expte n° 43778 ) y resuelven plantear las siguientes cuestiones:
PRIMERA CUESTION: ¿Es admisible la instancia judicial intentada?
SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?
A la PRIMERA CUESTIÓN la Sra. jueza DRA. LILIANA DEL CARMEN LOPEZ dijo:
I.-En autos la parte actora plantea la inconstitucionalidad de las leyes 27.348 y diversas normativas del sistema de riegos del trabajo.
Corrido el pertinente traslado, la demandada sostiene la constitucionalidad de las normas atacadas.
En primer término cabe analizar si el dictado de la ley de adhesión Nº 14.997 ha violado los arts 5, 75 inc 12, 121 y 122 de la C.N y los arts 1, 39 y 45, y entiendo que no, toda vez que la provincia no ha resignado las facultades reservadas a la Provincia de Bs As, es decir no ha delegado su función jurisdiccional en lo atinente a la resolución de los conflictos en caso de accidentes o enfermedades laborales, materia del derecho común, el paso previo por las Comisiones Medicas es un requisito para de la acción.
Sentado ello paso a abocarme a tratar los cuestionamientos a la ley 27.348, que en sus primeros artículos establece:
“ARTÍCULO 1° “Dispónese que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la ley 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo.
Será competente la comisión médica jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al lugar de efectiva prestación de servicios por el trabajador o, en su defecto, al domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador y su resolución agotará la instancia administrativa. Los trabajadores vinculados por relaciones laborales no registradas con empleadores alcanzados por lo estatuido en el apartado primero del artículo 28 de la ley 24.557 no están obligados a cumplir con lo dispuesto en el presente artículo y cuentan con la vía judicial expedita…..”
ARTÍCULO 2° — Una vez agotada la instancia prevista en el artículo precedente las partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central.
El trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino.
La decisión de la Comisión Médica Central será susceptible de recurso directo, por cualquiera de las partes, el que deberá ser interpuesto ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino.
Los recursos interpuestos procederán en relación y con efecto suspensivo, a excepción de los siguientes casos, en los que procederán con efecto devolutivo….”
Todas las medidas de prueba producidas en cualquier instancia serán gratuitas para el trabajador. En todos los casos los peritos médicos oficiales que intervengan en las controversias judiciales que se susciten en el marco de la ley 24.557 y sus modificatorias deberán integrar el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente o entidad equivalente que lo reemplace y sus honorarios no serán variables ni estarán vinculados a la cuantía del respectivo juicio y su regulación responderá exclusivamente a la labor realizada en el pleito.
En caso que no existieren profesionales que integren los cuerpos médicos forenses en cantidad suficiente para intervenir con la celeridad que el trámite judicial lo requiera como peritos médicos, los tribunales podrán habilitar mecanismos de inscripción de profesionales médicos que expresamente acepten los parámetros de regulación de sus honorarios profesionales conforme lo previsto en el párrafo precedente”
De los artículos que anteceden, a mi entender se desprende que, el paso obligatorio y excluyente por las Comisiones Medicas no conculca las garantías constitucionales como el acceso irrestricto a la justicia, igualdad, juez natural y , debido proceso.
Las directrices a seguir a los fines de determinar la constitucionalidad de la obligación de transitar una instancia previa fueron enunciados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Angel Estrada y Cia S.A. c/ Resol. 71/96 –Sec. Energ. Y Puertos” Expte Nº 750-002119/96, donde pronunció en los siguientes términos:
“….. De conformidad con ellas, el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109 de la Constitución Nacional que, basado en el texto del art. 108 de la Constitución de Chile de 1833 (v. Jorge Tristán Bosch: «)Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos Para Juzgar a La Administración Pública?». Víctor Zavalía Editor, 1951; págs. 55 a 64, y 160) prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente” … “14) Que es relevante añadir que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento constitucional, e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 de la Constitución Nacional, con salvedades expresas.”
Partiendo del fallo “Estrada”, el Sr Fiscal General Dr. Eduardo O. Alvarez, en el dictamen presentado ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo Sala II en los autos “Burghi, Florencia Victoria c/ Swiss Medical ART S.A. s/ Accidente- Ley Especial” expresó que los recaudos que deben cumplirse para los organismos administrativos, en el caso las Comisiones Medicas, son los siguientes:
A.- Conocimiento técnico específico: las controversias sobre las que resuelvan deben requerir cierto conocimiento técnico o profesional puntual.
B.- Procedimiento bilateral: donde las partes en conflicto tengan la oportunidad de plantear sus posiciones y avalarlas con prueba, avalando así el derecho de defensa que los involucrados.
C.- Limitación temporal del procedimiento administrativo: es decir, que el proceso resulte ser corto y no dilate el acceso al eventual planteo judicial.
D.- Revisión judicial plena: es decir, que un magistrado, integrante del Poder Judicial pueda hacer un análisis de los actuados.
El Superior Tribunal Provincial en la causa I. 1577 “Nestlé Argentina S.A. contra Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad art. 17 de da ley 10.149”, planteada la inconstitucionalidad del art. 17 de la ley 10.149 que establece el sometimiento a conciliación y arbitraje obligatorio por ante la Subsecretaría de Trabajo, de las controversias individuales derivadas de la suspensión por razones disciplinarias se pronunció en los siguientes términos: “ IV. Al dictarse sentencia en las causa I. 1217 “Ruca S.A.”, e I. 1253 “Caja de Previsión Social para Profesionales de la Ingeniería de la Provincia de Buenos Aires”, esta Corte se pronunció, con voto del doctor Negri en criterio que conformé con el mío, acerca de la validez constitucional del art. 17 de la ley 10.149. Considero que deben reproducirse en la presente los fundamentos de los fallos antes citados. I. “La finalidad tuitiva del trabajador en la iniciativa legislativa, se fundamenta originariamente en la cláusula del art. 14 bis de la Constitución nacional, la que de entre varios aspectos de sus enunciados establece que “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes…” “Por esta vía se garantiza la celeridad en la solución de los conflictos individuales suscitados dentro de una comunidad de trabajo, ocasionados por suspensiones disciplinarias dispuestas por el empleador argumento al que no le es ajena la escasa magnitud dineraria de la cuestión a debatirse ante el órgano de la Administración”…“El art. 17 de la ley 10.149 constituye un instrumento apto para resguardar los intereses de ambas partes del contrato de trabajo, de contenido económico y social, que de otra manera podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos”.
“Los recaudos a satisfacer para que la jurisdicción administrativa sea constitucional son, de conformidad con la doctrina de la Corte Suprema nacional, que exista un control judicial suficiente” y que en el procedimiento administrativo se garantice la audiencia y defensa del involucrado otorgándosele la posibilidad de ofrecer pruebas (concordantes Corte Suprema Nacional, “Fallos”, 240:160; 247:344 y 646; 248:459; 249:73; 259:11; 263:180; -entre muchos-).
En el supuesto que nos ocupa se trata de “las suspensiones por razones disciplinarias”. En este caso como en los citados cuyos fundamentos reproduzco, “se evidencia la escasa complejidad de la cuestión por lo que la existencia de que un mínimo y prudente control judicial deba considerarse “suficiente” como para satisfacer el comentado recaudo”, a lo que debe agregarse que “la eventual restricción de la defensa en el procedimiento administrativo puede ser subsanable en el posterior trámite judicial”.
El art. 14 de la ley impone, en virtud de la remisión del controvertido art. 17, que la resolución final del funcionario administrativo sea apelable ante la justicia laboral con jurisdicción en el lugar en que se ha prestado el trabajo, estableciendo como único requisito la fundamentación del recurso que debe interponerse ante la autoridad administrativa que dictó la resolución, previo depósito del capital de condena.
Señalo, en concordancia con lo fallado en los referidos precedentes, “que así regulada la creación del tribunal administrativo no vulnera la prohibición de atribuir al Poder Ejecutivo funciones judiciales ni la norma local constitucional que garantiza el debido proceso (arts. 9 y 33, Const. prov.), habida cuenta que no excluye a las partes de sus jueces naturales ante la expresa previsión de la apelación judicial ulterior”.
Contrastado ello con la ley 27.348 se advierte que la normativa cumple con tales preceptos, toda vez que en este tipo de reclamos (accidentes y enfermedades laborales) se requiere la intervención de profesionales expertos en medicina para que expidan sobre la existencia de la incapacidad y del nexo causal con el trabajo; el trabajador cuenta con asistencia letrada y puede ofrecer y producir pruebas; se establece un a plazo acotado de duración del trámite, la Comisión Médica debe expedirse dentro de los sesenta días, admitiéndose una prórroga excepcional y fundada, (art 3 ley 27348) caso contrario queda expedida la vía judicial; y establece una revisión judicial de lo que decidan tanto la comisión médica local, como la Comisión Médica Central.
Cabe destacar que no resulta novedoso en la Provincia de Bs As. la instancia administrativa previa y la intervención del Ministerio de Trabajo de la Nación en materia de accidentes y enfermedades laborales. Conforme el Dto 1005/49 que rigió hasta la entrada en vigencia de la ley 10149, el Ministerio de Trabajo de la Nación actuaba como instancia previa a la Judicial en lo concerniente a las denuncias de accidentes de trabajo y el art 38º la ley 10149 aplicable hasta la entrada en vigencia de la ley 24557 reza: “La Subsecretaría de Trabajo, por intermedio de la Dirección de Relaciones Laborales y Delegados Regionales, es la autoridad administrativa de aplicación de las normas referidas a accidentes de trabajo y contenidas en Leyes Nacionales y Provinciales y en contratos y convenciones colectivas de trabajo, dictando resolución definitiva que será ejecutada ante los Tribunales de Trabajo con jurisdicción en el lugar donde se prestó el trabajo”
Atento lo expuesto considero que este Tribunal carece de aptitud jurisdiccional directa para conocer en el reclamo (art. 1°, ley 27.348 y adhesión de la provincia de Buenos Aires por ley 14.997), por ende omitir el tratamiento del planteo de las restantes inconstitucionalidades por tratarse de cuestiones abstractas. Atendiendo la complejidad del tema propongo las costas se impongan por su orden (art. 19 Ley 11653)
Firme la presente, procédase a la regulación de honorarios, desglósese y devuélvase la documentación original agregada con la demanda y archívense las presentes actuaciones.-
Con el preciso alcance que emerge de los párrafos que anteceden ASI LO VOTO.
A la PRIMERA CUESTION el señor Juez Dr. OSCAR ADOLFO TOYOS dijo:
Por el artículo 4, la Nación invitó a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la adhesión del título I de la ley 27.348, aclarando en el segundo párrafo que “importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento en los artículos 1°, 2 y 3 […] y en el apartado 1 del artículo 46 de la ley 24557 y sus modificatorias, así como la adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria”.
La adhesión sin reservas efectuada por la Provincia de Buenos Aires está en consonancia con la “delegación expresa” del artículo 4 ley 27.348, que requiere sea “de la totalidad de las competencias” provinciales. Por eso, antes de avanzar con el test de constitucionalidad, es menester aclarar cuáles son esas “competencias” pretendidas por la ley nacional y delegadas por la provincial, lo que me conduce al estudio previo de la naturaleza jurídica del procedimiento reglado para, posteriormente, confrontarlo con las competencias constitucionales propias de la Nación y de las provincias y concluir si la Provincia de Buenos Aires estaba o no legalmente autorizada para cederlas o “delegarlas”.
Resumidamente, con relación al procedimiento de determinación administrativa de secuelas incapacitantes como consecuencia de accidentes laborales y enfermedades profesionales, la originaria ley 24.557 lo fijó de manera obligatoria para el trabajador damnificado en el que concurría la aseguradora de riesgos del trabajo involucrada y a cuyo cargo estarían las eventuales prestaciones dinerarias, eximiéndose al empleador, salvo dolo o autoseguro vedando la posibilidad de acción judicial a su respecto y de reclamar con fundamento en otros regímenes indemnizatorios. Las objeciones jurisprudenciales al sistema reparatorio especial impulsaron al legislador a la sanción de la ley 26.773 que, si bien mantuvo el procedimiento obligatorio administrativo con la aseguradora, permitió reclamarle al empleador bajo la órbita de otros sistemas de responsabilidad, pero se estableció la “opción excluyente” para el trabajador, de modo tal que la elección por uno de ellos importa la renuncia de los restantes. Sin embargo, el damnificado solo podría realizar la llamada “opción excluyente” luego de determinado el grado de incapacidad permanente y la admisión del nexo causal de la patología con las tareas efectivamente realizadas por el trabajador. La ley “complementaria” 27.348 requirió además de la determinación del nexo causal y grado de incapacidad permanente, que se agotara el procedimiento obligatorio con el dictado de la resolución respectiva por la Comisión Médica jurisdiccional competente, estableciendo una vía recursiva judicial limitada con la novedad que su trámite sea ante la justicia ordinaria, abandonándose la competencia federal prevista en la legislación hasta entonces. A continuación, analizaré la naturaleza jurídica del procedimiento estipulado en el título I de la ley 27.348.
El primer artículo dispone que la actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales constituye “la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención”. Por hipótesis, nada impide que exista entre partes privadas una instancia previa a la judicial siempre que sea mediadora, es decir, que para cerrarla con éxito sea necesaria la manifestación positiva en ese sentido de todos los intervinientes, o bien que, en cualquier momento durante su desarrollo, pueda una de ellas manifestar su decisión contraria al acuerdo y cerrar sin éxito la instancia, máxime si el apuntado es el reclamante, lo que permitiría de manera inmediata acceder a instancia judicial. Ello así porque acercar a las partes previo al inicio de un proceso judicial que comprende necesariamente la sucesión de actos procesales previamente establecidos con un tiempo mínimo necesario para su desarrollo posibilita componer intereses contrarios en un menor tiempo, cumpliendo así uno de los pilares del procedimiento judicial, tal como es la celeridad, siempre que el acuerdo al que arriben no contravenga el orden público.
Dice el artículo 1° de la ley 27.348 que el procedimiento administrativo tiene por objeto “la determinación del carácter profesional de [la] enfermedad o contingencia, la determinación de [la] incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo”. Este artículo está reglamentado mediante la Resolución SRT N° 298/17 que, sintéticamente, describe la sucesión de actos del procedimiento para lograrlo: comienza con la presentación del trámite por el trabajador, sus derechohabientes o apoderado o por la aseguradora, según el caso, ante la Comisión Médica interviniente; se lo cita al damnificado con patrocinio letrado a una audiencia médica, momento hasta el que podrá ofrecer toda la prueba que tuviere, pudiendo ser rechazada por ser “manifiestamente improcedente, superflua o meramente dilatoria”; las partes pueden designar peritos médicos a su cargo; la Comisión Médica puede ordenar la producción de oficio de prueba complementaria no ofrecida como “medida para mejor proveer”; concluida la “etapa probatoria”, se otorga “vista” a las partes por tres días para que, si lo estimaren pertinente, “aleguen sobre la prueba producida” en un plazo total de cinco días, incluidos aquellos; producido el dictamen por la Comisión Médica se lo notifica a “las partes y al empleador” a los fines de la vía recursiva aludida en el artículo 2 ley 27.348.
Tengo para mí que el procedimiento administrativo obligatorio señalado no participa de las características típicas de una “mediación”. Toda mediación aún previa y obligatoria a instancia judicial, requiere de determinados principios propios de los que carece este procedimiento. A modo de ejemplo, el artículo 1° de la ley 13.951 que regula el procedimiento de mediación previa obligatoria en la provincia para el fuero civil y comercial nomina a los principios siguientes: neutralidad, imparcialidad, confidencialidad y consentimiento informado. Al respecto se ha dicho que “el rol neutral implica no intervenir en el contenido del acuerdo (si es que lo hubiere) y en no tomar partido por ninguna de las partes [….] La imparcialidad de la mediación alude a que el mediador ‘suspende, aplaza’ su juicio personal, lo que lo lleva a no colocarse a favor o en contra de una u otra parte […] La confidencialidad colabora en el proceso para que las partes puedan exponer su situación sin que ello pueda ser usado en su contra en un juicio posterior […] El consentimiento informado apunta a que aquellos que participan en la mediación puedan tomar las mejores decisiones posibles, sabiendo cuáles son todas las opciones que tienen a su disposición”. Además, la doctrina especializada agrega otros principios que, para mí, son esenciales en toda mediación: “voluntariedad”, “autocomposición” e “informalidad”. En efecto, sólo es obligatorio “concurrir a la primera audiencia, pero no así proseguir el proceso y mucho menos tener que llegar a un acuerdo. La finalización de la mediación puede darse tanto por la voluntad de las partes y sus letrados, como de los mismos mediadores”. En cuanto a la “autocomposición” consiste en “facilitar la comunicación directa entre las partes que permita la solución del conflicto”. Finalmente, la “informalidad” se refiere a la falta de reglas rígidas como existen en el proceso judicial (artículo doctrinario: “Implementación de la ley 13.951 de mediación obligatoria en la provincia de Buenos Aires” de Graciela Mabel Testa, en La Ley Buenos Aires, editorial Thomson Reuters, junio de 2012, página 482 y notas al pie de página, especialmente, números 14, 15, 16 y 17).
El procedimiento reglado en la Resolución SRT N° 298/17 dista mucho de asemejarse a una mediación previa obligatoria a instancia judicial: Las partes carecen de confidencialidad, por el contrario, está estructurado para que la Comisión Médica determine a su criterio, si la enfermedad o el accidente que padece el trabajador tiene o no nexo causal laboral y, eventualmente, su grado de incapacidad; carece de consentimiento informado porque el trabajador está impedido de ejercer la “opción” y accionar conforme al régimen especial u otros regímenes de responsabilidad con libertad y desde el primer momento en que se generó y consolidó el accidente laboral o tuvo conocimiento de las secuelas incapacitantes de la enfermedad profesional, debiendo transitar todo el procedimiento ante la Comisión Médica jurisdiccional hasta su resolución sin tener hasta entonces, todas las “opciones posibles a su disposición”; carece de “informalidad” dado que está estructurado, al igual que el proceso judicial, por sucesión de actos consecutivos y concatenados: presentación del reclamo, ofrecimiento de pruebas y su posterior producción, alegatos, resolución y recursos; tampoco persigue “autocomposición” del conflicto por las partes involucradas, esto es, que ellas mismas arriben a la mejor solución posible conforme a sus intereses, ya que está orientado para inducirlo al trabajador a la aceptación lisa y llana de las prestaciones dinerarias que resulten de la ley 24.557; y, finalmente, siendo para mí la esencia de toda mediación, las partes y en especial el trabajador damnificado, no tienen la posibilidad de dar por finalizado sin acuerdo al procedimiento antes que concluya con la resolución de la Comisión Médica jurisdiccional y tener igualmente expedita la vía judicial. El proceso de mediación es naturalmente voluntario. Esto significa que solo continúa hasta su finalización y se autocomponen los intereses en conflicto porque las partes involucradas así lo pretenden. Cuando esto no ocurre, no estamos en presencia de procedimiento de mediación.
De igual modo, tampoco se trata de un procedimiento previo obligatorio a instancia judicial de conciliación o arbitraje. La conciliación es un modo de resolución de conflictos similar a la mediación, salvo que en la primera el conciliador propone fórmulas conciliatorias a diferencia del mediador que sólo ayuda a que sean las mismas partes las que consigan la autocomposición del conflicto. El arbitraje es otro modo de resolución de conflictos en que un tercero imparcial impone una fórmula o solución arbitral. En cualquier caso, tanto la conciliación como el arbitraje, necesitan del consentimiento de las partes. En la conciliación, se requiere el consentimiento expreso de los involucrados a la fórmula conciliatoria propuesta por el conciliador; en el arbitraje, el consentimiento previo está dado por las partes para su sometimiento al proceso arbitral. Ninguno de los dos supuestos se da en el procedimiento previsto en el artículo 1 ley 27.348.
Soy de la opinión que el procedimiento administrativo obligatorio que resulta del título I ley 27.348 y de la Resolución SRT N° 298/17 tiene naturaleza jurisdiccional. Ello así porque dirime una controversia entre partes privadas, tiene por finalidad la resolución o determinación del carácter laboral o no del infortunio y su eventual grado de incapacidad y, para ello, las partes están compelidas a cumplir plazos y seguir una serie de actos sucesivos y concatenados con ese objeto: presentación del reclamo, ofrecimiento de pruebas, producción de pruebas, alegatos, resolución y recursos. Se trata de un verdadero proceso desarrollado en instancia administrativa que persigue lo mismo que en el proceso judicial, más allá que el trabajador pueda en este último, optar por otro sistema de responsabilidad o demandar judicialmente a otras personas: determinación de incapacidad permanente, nexo de causalidad con la actividad laboral, monto indemnizatorio y eventualmente, la declaración del carácter de deudor o acreedor a las partes involucradas y la exigibilidad del crédito consecuente. El proceso administrativo obligatorio del título I ley 27.348 pretende anteponerse y sustituir al proceso judicial, las comisiones médicas administrativas ejercen función materialmente jurisdiccional y por ello, las “competencias” cuya delegación pretende la Nación de las provincias es el ejercicio de la función jurisdiccional, al menos de manera previa y parcial a la que pudieran ejercer luego las últimas.
Cierto es que existen otras facultades constitucionales que no deben confundirse con las que son propias, exclusivas o “reservadas” de las provincias, ya que en este caso se corre serio riesgo que estas últimas sean menoscabadas. Me refiero a las facultades constitucionales concurrentes, es decir, aquellas que tanto la Nación como las provincias tienen competencia, tales como el llamado poder de policía estricto, en cuestiones sobre salubridad, moralidad y seguridad públicas (artículos 4 y 121 Constitución Nacional) y, en sentido amplio, el poder de policía del Estado de bienestar o bien común (artículo 75 incisos 18 y 19 Constitución Nacional). En cualquier caso, adviértase que las facultades concurrentes entre Nación y provincias fueron asignadas constitucionalmente. Con esto quiero decir que no es posible que facultades que son exclusivas ya sea de la Nación o de las provincias, puedan ser transferidas por los poderes constituidos a quiénes originariamente no las tienen. En igual sentido para las llamadas facultades constitucionales compartidas. Son estas, según Sagües, “cuando una decisión debe ser adoptada con la voluntad integrada del Gobierno federal y los de provincia. Por ejemplo, para instalar la Capital Federal (art. 3°, Const. Nacional) o para crear una nueva provincia ‘en el territorio de otra u otras’ (art. 13, Const. Nacional)” (Elementos de Derecho Constitucional de Néstor Pedro Sagües, Tomo 2, editorial Astrea, tercera edición actualizada y ampliada, 2003, pág. 41). Como se advierte, tampoco son facultades propias o exclusivas transferidas por las provincias a la Nación o viceversa, por los poderes constituidos. Por el contrario, cada uno mantiene sus propias facultades que son exclusivas, pero que por sí solas son insuficientes para que la decisión adoptada pueda tomarse debido a su complejidad, pues necesita que se integre con el consentimiento de varios. La creación de una nueva provincia es potestad de la Nación aunque, si su futuro territorio se formará con partes de provincias ya existentes, obviamente necesita del consentimiento de estas.
En concreto, la distinta distribución de facultades entre Nación y provincias asignadas por la Constitución Nacional no son pasibles de modificaciones, alteraciones o transferencias de todas o parte de ellas por los poderes constituidos. Quiero decir que existan facultades concurrentes entre Nación y provincias, no es licencia para que los poderes constituidos alteren las que son “reservadas”, propias o exclusivas de las provincias para transformarlas en concurrentes. Sólo el Poder Constituyente nacional tiene potestad para hacerlo.
Las provincias, a semejanza de lo que ocurre en el orden nacional, tienen facultades para organizar la jurisdicción y competencia de sus propios tribunales, dictando sobre el particular las leyes que correspondan. Esas leyes de organización de poder judicial de los estados, además de reglamentar la competencia, y de señalar las leyes procesales que dentro de las distintas jurisdicciones han de gobernar la actuación de los funcionarios, establecen la forma en que tales jueces han de ser nombrados de conformidad con los principios adoptados en sus propias constituciones (CSJN, “Recurso de hecho en Sueldo de Posleman, Mónica R. y otra s/ acción de amparo – medida de no innovar – inconstitucionalidad”, sentencia del 22/04/1987, Fallos, 310-I:804).
Dado que las facultades exclusivas o “reservadas” provinciales son de la esencia del federalismo, siguiendo a Sagües en la obra citada, es un “derecho-deber” la organización del poder judicial por tratarse de “una pieza obligada en la estructuración de cada provincia”.
Si alguna duda cabe respecto de la no intromisión o interferencia de la Nación en la organización y ejercicio pleno de las facultades “reservadas” por las provincias que resultan del artículo 5 Constitución Nacional, el propio artículo se encarga de despejarla aclarando que cumplidos los recaudos, el “Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. El Constituyente quiso dejar bien en claro que el Estado nacional no puede interferir, entre otros, en la organización, competencia y funcionamiento del poder judicial provincial. En otras palabras, la garantía no es más que el respeto a la autonomía provincial y al federalismo, un valladar constitucional al unitarismo o centralismo.
El Gobierno Federal no puede impedir o estorbar a las provincias el ejercicio de aquellos poderes que no han delegado o se han reservado (CSJN, “Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires c/ Provincia de Buenos Aires s/ cobro ejecutivo de pesos”, sentencia del 22/11/1957, Fallos, 239:251; “Giménez Vargas Hnos. Soc. Com. e Ind. c/ Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza s/ Inconstitucionalidad y contenciosoadministrativo”, sentencia del 09/12/1957, Fallos, 239:343).
La “garantía federal” importa para el Estado nacional una doble obligación: omisión en la organización y ejercicio de las facultades “reservadas” provinciales; y de actuación cuando el “derecho-deber” provincial no es ejercido o lo es de manera irregular.
En la República Argentina está obligado el gobierno federal a amparar a las provincias cuando la forma republicana ha sido corrompida, es decir, cuando ha sido interrumpido el ejercicio regular de las instituciones cuyo goce efectivo ella garantiza (Fallos, 310-I:804).
Pero como quedó dicho, cuando las facultades “reservadas” o exclusivas provinciales son ejercidas regularmente, el Estado nacional tiene vedado impedirlas, estorbarlas o interferirlas. En el caso de la administración de justicia, abarca tanto a su organización, designación de funcionarios, leyes procesales para su desempeño y efectivo ejercicio.
Desde antiguo, la Corte Suprema admitió que organismos administrativos ejerzan funciones jurisdiccionales, sin afectar la división de poderes, en la medida en que quede garantizado el control judicial suficiente.
La doctrina según la cual es válida la creación de órganos administrativos con facultades jurisdiccionales, no supone la posibilidad de un otorgamiento incondicional de tales atribuciones. La actividad de esos órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional que no es lícito transgredir, entre las que figura, ante todo, la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente (CSJN, “Recurso de hecho en la causa Fernández Arias, Elena y otros c/ Poggio, José s/ sucesión”, sentencia del 19/09/1960, Fallos, 247:646).
Con posterioridad, en los autos “Angel Estrada y Cía. S.A. c/ Secretaría de Energía y Puertos“, la Corte Suprema sostuvo que si bien el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los artículos 18 y 109 de la Constitución Nacional, tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente (Fallos, 328-I:651).
Por ello es que, si bien pueden crearse órganos administrativos como las comisiones médicas dentro de la órbita del Poder Ejecutivo que tengan facultades jurisdiccionales, para salvaguardar el derecho de defensa en juicio de los litigantes, la división de poderes y la prohibición que resulta del artículo 109 Constitución Nacional, la resolución definitiva administrativa necesariamente en todos los casos debe ser pasible de control judicial suficiente, entendiéndose como tal la posibilidad de revisarla en juicio de conocimiento amplio. Este último calificativo puesto en el fallo “Angel Estrada” tiene por finalidad resaltar que el control judicial será “suficiente” siempre que pueda realizarse de manera “amplia”. Es aquí donde se advierte la primera objeción constitucional dado que el cuarto párrafo del artículo 2 ley 27.348 sólo admite recursos en relación, es decir, sin reedición en instancia judicial de medidas probatorias, por lo que la adhesión sin reservas realizada por la ley provincial 14.997 es inconstitucional puesto que impide al Poder Judicial provincial controlar con amplitud probatoria lo resuelto en instancia administrativa y a las partes ejercer el adecuado derecho de defensa en juicio (artículos 18 y 109 Constitución Nacional).
Ahora bien, además de la objeción constitucional apuntada al artículo 2 ley 27.348 que acota la extensión del recurso previsto contra la resolución administrativa definitiva, una mayor y más grave se advierte respecto de su tramitación ante las comisiones médicas pertenecientes a la órbita del Poder Ejecutivo nacional, es decir, a jurisdicción extraña a la provincial.
Como dije anteriormente, las facultades “reservadas” o exclusivas de la Provincia de Buenos Aires comprenden la administración de justicia, tanto respecto de su organización, competencia, dictado de leyes procesales para su funcionamiento y designación de funcionarios, y que no pueden ser cedidas por ninguno de los poderes constituidos a la Nación, ni ésta puede exigirlos, pedirlos, o estorbar en su ejercicio, todo ello por mandato constitucional. Las facultades “reservadas” por las provincias son la esencia de la autonomía provincial y la Nación no puede menoscabarla asumiendo facultades que no le pertenecen, sea de manera total o parcial. Ni las provincias pueden cederlas, ni la Nación puede pedirlas o recibirlas, sin que importe que la transferencia sea voluntaria o consentida o que las provincias sean compelidas a hacerlo, en todo o en parte.
En “Fernández Arias” si bien en los fundamentos del voto mayoritario se consideró innecesario expedirse puesto que ya había concluido la inconstitucionalidad del órgano administrativo por carecer de control judicial suficiente (considerando 24°), los Dres Boffy Boggero y Aberastury en voto conjunto dijeron: “Que esta Corte ha decidido reiteradamente, a ese respecto, que la materia de los arrendamientos rurales es propia del derecho común, como cualquier otra dentro de la figura jurídica de la locación de cosas (Fallos: 243:357; t. 240:144; t. 238:67; t. 233:83 y muchos otros). La Constitución podrá o no haber impuesto al Congreso nacional un criterio definido para la legislación común prevista en el art. 67, inc. 11, y podrá o no haberla delimitado de un modo tan preciso como para impedir que normas de derecho común contengan disposiciones procesales cuando las integran (Fallos: 137:303; t. 138:154 y otros); pero lo que sí impone es una concepción clara y concreta de la separación de los poderes que constituyen el Gobierno nacional, y de las jurisdicciones entre la Nación y las provincias, de lo que surge, sin lugar a duda ni excepciones, que a las provincias corresponde asegurar la administración de justicia dentro de sus límites territoriales (art. 5°) y establecer sus respectivos poderes judiciales (arts. 104 y 105 -hoy artículos 121 y 122, respectivamente-), reservándoles la aplicación del derecho común (art. 67, inc. 11 –hoy artículo 75, inciso 12-). Toda explicación teórica que conduzca a sustraer de los jueces provinciales la aplicación del derecho común, no conseguiría sino transgredir estos principios. Así debe ser considerada la decisión en contrario dictada en estos autos” (considerando 14°).
Visto desde el derecho público provincial, el artículo 1 de la Constitución local dice: “La Provincia de Buenos Aires, como parte integrante de la República Argentina, constituida bajo la forma representativa republicana federal, tiene el libre ejercicio de todos los poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido delegados al Gobierno de la Nación”.
Adviértase que la mentada disposición constitucional tiene especial celo en conservar sus facultades “reservadas” o exclusivas no delegadas a la Nación, como el ejercicio de la función jurisdiccional, aclarándose expresamente que las transferidas son únicamente aquellas mencionadas por la Carta Magna nacional. Ergo, los poderes constituidos provinciales no están habilitados para delegar a la Nación facultades “reservadas” o exclusivas que pertenecen a la Provincia de Buenos Aires.
Por todo lo expuesto hasta aquí, no comparto el primer voto en cuanto afirma que la ley 14.997 no pretende transferir “competencias” a la Nación facultades que son provinciales por tratarse simplemente un requisito para la acción. Las comisiones médicas nacionales ejercen, sin hesitación, función materialmente jurisdiccional previa y obligatoria que es retaceada a la constitucionalmente atribuible al Poder Judicial provincial.
Resulta insalvable que las comisiones médicas pertenezcan a la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, y que su actuación resulte obligada previa a toda intervención judicial provincial. Tratándose de materia de derecho común cuyo conocimiento corresponde al Poder Judicial provincial, cualquier actuación previa y obligatoria a su intervención que se encuentre a cargo de organismos administrativos deben necesariamente ser creados, organizados y designados sus funcionarios por la Provincia de Buenos Aires, sin que puede tener ningún tipo de intervención la Nación, mucho menos que pertenezcan a ésta. Tan terminante resulta la imposibilidad que funcionarios nacionales ocupen cargos provinciales y, por transición, ejerzan competencia jurisdiccional local que, por si quedan dudas respecto al carácter exclusivo de la facultad provincial y la consecuente prohibición absoluta al Gobierno federal en estorbar su ejercicio (artículo 5), fueron despejadas más adelante para los funcionarios judiciales en la primera parte del artículo 34 Constitución Nacional: “Los jueces de las cortes federales no podrán serlo al mismo tiempo de los tribunales de provincia […]”.
Sobre la norma aludida comenta Gelly que es una aplicación del “federalismo y [tiene] por objeto asegurar la autonomía de las provincias frente al gobierno central.
El artículo fue introducido por la reforma constitucional de 1860 y la Comisión Examinadora de la Constitución de 1853 defendió su incorporación haciendo referencia a la importancia que revestía para la Provincia de Buenos Aires en las presentes circunstancias, en las que se integraba al resto de las provincias, por su libre voluntad y con el deber de conservar su independencia moral, siguiendo la política interna que mejor convenga a sus intereses. A todas luces la norma y el fundamento dado por la Comisión evidencian que respondió a su origen histórico y a la circunstancia política por la cual la Provincia de Buenos Aires quería preservar su autonomía frente al poder de la Confederación, quien la había vencido militarmente en la batalla de Cepeda.
Pero más allá de su circunstancia singular, la norma establece una incompatibilidad más que razonable y una prohibición no siempre respetada. En efecto, entre la administración de justicia federal y las locales existe total independencia, orgánica y funcional. Sobre el punto, el art. 34 tiende a evitar los conflictos de interés y de lealtades” (“Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada” de María Angélica Gelly, Tomo I, 4ta. Edición ampliada y actualizada, La Ley, pág. 499).
Las comisiones médicas pertenecientes a la órbita nacional y que ejercen funciones jurisdiccionales, en la medida en que su intervención resulte previa y obligatoria en conflictos entre particulares y respecto de materia de derecho común como lo son los que puedan originarse conforme la ley 24.557 y cuyo conocimiento posterior esté reservado al Poder Judicial provincial, resulta inconstitucional por violación también al artículo 34 Constitución Nacional ya que si la prohibición alcanza a los jueces nacionales, con mayor razón abarca a funcionarios que no lo son pero que ejercen función materialmente jurisdiccional.
A diferencia de lo sostenido en el primer voto, considero que no resulta aplicable la doctrina judicial de la SCBA en la causa I.1577 “Nestlé Argentina S.A. c/ Provincia de Buenos Aires. Inconstitucionalidad art. 17 de la ley 10.149”, puesto que allí se objetaba el sometimiento a conciliación y arbitraje obligatorio ante la Subsecretaría de Trabajo provincial de las controversias individuales derivadas de la suspensión por razones disciplinarias, es decir, ante órgano administrativo provincial cuya resolución es pasible de revisión judicial posterior. Ello así porque no hay delegación a la Nación de facultades “reservadas” o exclusivas de la Provincia de Buenos Aires. Antes bien, la Provincia en el ejercicio de sus legítimas facultades constitucionales reservadas que resultan de los artículos 5 y 121 de la Carta Magna, decidió por razones de mérito, oportunidad y conveniencia el otorgamiento de facultades a un órgano administrativo perteneciente a su propia estructura provincial, salvaguardando la posibilidad de revisión judicial posterior. Transcribo a continuación el párrafo pertinente del voto del Dr. Rodriguez Villar en el fallo aludido que hace propios los fundamentos dictados en las causas “Ruca S.A.” y “Caja de Previsión Social para Profesionales de la Ingeniería de la Provincia de Buenos Aires”: “Nada obsta a que el legislador provincial, en ejercicio de los poderes y derechos que por la Constitución nacional no han sido delegados al Gobierno de la Nación, disponga la creación de un órgano de instancia arbitral obligatoria para entender en los conflictos individuales de trabajo…, sin que ello implique, claro está, que se configure la hipótesis del art. 15 de la Constitución local, ante la expresa regulación de la revisión judicial posterior”.
No es el supuesto de la ley 14.997 que pretende delegar facultades “reservadas” y exclusivas de la Provincia de Buenos Aires a órgano administrativo perteneciente a la jurisdicción nacional, claramente vedado por los artículos 1, 5, 34 y 121 Constitución Nacional y artículo 1 de la Constitución provincial.
Por similares argumentos, resultan también inconstitucionales los artículos 21 y 22 ley 24.557 que otorgan competencia para el tratamiento de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, determinación o no de incapacidad permanente, naturaleza laboral de las lesiones y fijación del importe indemnizatorio en los términos del régimen tarifado a organismos administrativos nacionales y, por lo tanto, ajenos a la estructura administrativa o judicial provincial.
Por todo lo expuesto, la ley provincial 14.997 que adhirió al título I de la ley 27.348 por invitación del artículo 4, es inconstitucional y así propongo que se la declare, por violación de los artículos 1, 5, 34, 121 y 123 Constitución Nacional, por lo que son inaplicables en estos autos los artículos 1, 2, 3 y 4 ley 27.348 y el apartado 1 del artículo 46 ley 24.557, según artículo 14 ley 27.348.
Declarada la inconstitucionalidad del procedimiento administrativo obligatorio ante las comisiones médicas y por ello inaplicable el requisito anexado por el art. 15 ley 27.348, resta analizar si la parte actora estaba en condiciones de iniciar estas actuaciones frente a la falta de la notificación por la aseguradora de riesgos del trabajo a la que alude el primer párrafo del art. 4 ley 26.773.
Tengo para mí que el impedimento de accionar libremente al trabajador que se estima damnificado por la actividad laboral antes de la referida notificación no se condice con su condición de sujeto de especial protección y tutela constitucional que resulta del art. 14 bis de la Carta Magna. Por el contrario, este impedimento que deviene del original artículo 4 ley 26.773, trátase de indebida protección de los intereses de las aseguradoras de riesgos del trabajo y, por extensión, de los empleadores asegurados, que desconoce el mandato constitucional e induce a que el trabajador se conforme con el monto tarifado para que, una vez aceptado, no pueda reclamar conforme a otros sistemas de responsabilidad (párrafos segundo y tercero, artículo 4 ley 26.773).
Paralelamente, el apartado 1 artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que integra el bloque de normas supranacionales incorporadas mediante el inciso 22 artículo 75 a la Constitución Nacional, garantiza a toda persona el acceso a la justicia para la determinación, entre otros, de sus derechos laborales ante un juez o tribunal competente e imparcial. Por su parte, el artículo 15 de la Constitución provincial “asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial” y, a su vez, el segundo párrafo, inciso 1 del artículo 39 garantiza “tribunales especializados para solucionar los conflictos de trabajo”, lo que ha realizado estableciendo y regulando la competencia conforme artículo 2 ley 11.653.
La limitación temporal que resulta del cuarto párrafo artículo 4 ley 26.773 para que el trabajador que se considere damnificado accione judicialmente y, con ello, opte libremente desde el mismo momento en que lo considere oportuno viola su derecho de acceso a la justicia, impidiendo asegurar la “tutela judicial continua y efectiva”.
Ergo, por los motivos aludidos resulta también inconstitucional el cuarto párrafo del artículo 4 ley 26.773, según artículo 15 ley 27.348, lo que así propongo se declare por violación al artículo 14 bis de la Constitución Nacional, apartado 1 artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, con rango constitucional según inciso 22 artículo 75 de la Carta Magna y artículos 15 e inciso 1 del 39 de la Constitución provincial.
III. Imponer las costas por su orden, atento a la complejidad y novedad de las cuestiones traídas al Acuerdo.
ASI LO VOTO.
A la PRIMERA CUESTION la señora Jueza Dra. SILVIA SANTA CLARA dijo:
Adhiero al voto de mi colega preopinante, Dr. TOYOS y además agrego:
Me planteo si la instrumentación previa obligatoria para acceder al Organismo Jurisdiccional se encuentra razonablemente justificada. A fin de dilucidar dicho interrogante, advierto que entre los considerandos del Decreto 298/2017 se establece lo siguiente: “… la situación actual exhibe una notable proliferación de litigios individuales, que han puesto en riesgo, no solamente la finalidad del Sistema de Riesgos del Trabajo para asegurar reparaciones suficientes, sino, además, amenazan con colapsar la justicia laboral de varias jurisdicciones”. Este argumento, no obedece las salvedades previstas en el art. 76 CN. Ello así por cuanto el mencionado artículo establece al Congreso Nacional la prohibición de la delegación de funciones legislativas en el Poder Ejecutivo, aunque con limitaciones. Dichas limitaciones son: para materias determinadas de administración y de emergencia pública. Con lo cual concluyo que en los términos de la normativa constitucional citada, el Poder ejecutivo se ha excedido en sus funciones.
Otro interrogante que planteo es si la ley de adhesión que en caso de la Provincia de Buenos Aires ha efectuado mediante la 14.997 puede cambiar la naturaleza jurisdiccional del derecho con que se sustenta el reclamo. Entiendo que no. Lo entiendo así por cuanto el ejercicio del proceso -por mandato constitucional, inc. 12 del art. 75 CN- resulta privativa de la provincial. De dicho razonamiento resulta que el art. 4 de la ley 27.348 se manifiesta inconstitucional y con ello arrastra igual destino a la ley provincial 14.999. ASI LO VOTO.
A tenor de los votos emitidos precedentemente, a la SEGUNDA CUESTION
el TRIBUNAL DE TRABAJO N° 1 de MERCEDES, por mayoría, RESUELVE:
III. Imponer las costas por su orden, atento a la complejidad y novedad de las cuestiones traídas al Acuerdo.
VI.-Regístrese y notifiquese.-
OSCAR ADOLFO TOYOS, LILIANA DEL CARMEN, LOPEZ SILVIA SANTA CLARA
JUEZ, JUEZA, JUEZA
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